Адміністративна відповідальність є одним із примусових механізмів, за допомогою якого держава підтримує правопорядок у різних сферах управління і громадського життя, а також захищає права громадян від протиправних посягань. Незважаючи на постійні зміни у адміністративно-деліктному законодавстві, процедура притягнення до адміністративної відповідальності досі залишається такою, що не відповідає сучасним умовам розвитку правової системи і стандартам прав людини. Водночас міжнародні зобов’язання України передбачають, щоб розгляд справ про адміністративні правопорушення здійснювався, зокрема, з дотриманням стандартів права на справедливий суд. Так, Європейський суд з прав людини (далі – ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на порушення прав людини при розгляді справ про адміністративні правопорушення.
У даній статті хочемо звернути увагу на проблеми дотримання окремих гарантій справедливого правосуддя при розгляді справ про адміністративні правопорушення.
Для початку слід нагадати, що відповідно до існуючої практики Європейського суду проти України, розгляд справ про адміністративні правопорушення підпадає під гарантії статті 6 Конвенції у кримінальній сфері. Наведене пояснюється як каральною природою положень Кодексу України про адміністративні правопорушення, так і суворістю санкцій в окремих випадках. І це не дивно, адже санкції за адміністративні правопорушення інколи є суворішими, ніж за кримінальні злочини. Наприклад, штраф за порушення карантинних обмежень сягає від 17 000 грн., в той час, як за деякі злочини можна отримати штраф в сумі 850 грн. Тепер стосовно деяких гарантій.
Право мати достатній час і можливості, необхідні для підготовки свого захисту. Вказане право передбачено пунктом 3 «b» ст. 6 Конвенції, а також пунктом 3 «b» ст. 14 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права. В рамках адміністративно-деліктного провадження таке право слід розглядати як надання особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, достатнього часу для підготовки своєї позиції, отримання і подання доказів, ознайомлення з матеріалами справи.
Проблема із дотриманням такого права виникає у деліктних справах, стосовно яких законом встановлені занадто короткі строки розгляду, наприклад, одна доба (ст. 277 КУпАП). Відповідно, надання пріоритету на користь дотримання таких строків розгляду справи, призводить до неможливості задоволення клопотання особи про ознайомлення з матеріалами і відкладення розгляду для підготовки захисту.
У низці рішень Європейський суд звернув увагу на таку проблему. Так, у справі «Вєренцов проти України», заявник, якого притягли до адміністративної відповідальності, скаржився на порушення п. 1 ст. 6 та п. 3 «b» ст. 6 Конвенції, яке полягало в тому, що протоколи про адміністративні правопорушення були складені лише за декілька годин до судового засідання і заявнику не дозволили ознайомитися з будь-якими іншими матеріалами справи перед цим судовим засіданням. ЄСПЛ нагадав, що підпункт «b» пункту 3 статті 6 гарантує обвинуваченому «адекватний час і можливості, необхідні для підготовки свого захисту», а, отже, ця гарантія означає, що підготовка захисту по суті головних обвинувачень може включати проведення з його боку всіх «необхідних заходів». Обвинувачений повинен мати можливість організувати свій захист належним чином і без перешкод можливості викласти суду, який розглядає справу, всі необхідні аргументи захисту, і таким чином вплинути на результат провадження. Враховуючи, що між складанням протоколів про адміністративні правопорушення та розглядом справи заявника минуло не більше кілька годин, Суд зазначив, що навіть якщо допустити, що справа заявника не була складною, Суд сумнівається в тому, що обставини, за яких проводився розгляд справи заявника, були такими, що надавали йому можливість належним чином ознайомитися з обвинуваченням та доказами проти нього, адекватно оцінити їх і розробити ефективну юридичну стратегію свого захисту. Подальше апеляційне оскарження не могло виправити ситуацію з огляду на те, що на той час, коли апеляційний суд розглянув справу, заявник уже відбув строк свого адміністративного арешту.
Аналогічного висновку Європейський суд дійшов у справі «Михайлова проти України», у якій також було встановлено порушення п. 3 «b» ст. 6 Конвенції, яке полягало в тому, що протягом кількох годин стосовно заявниці було порушено і розглянуто справу про адміністративне правопорушення за прояв неповаги до суду.
У справі «Корнєв і Карпенко проти України» заявниця скаржилась, що проміжок часу між стверджувальним правопорушенням і судовим розглядом був надто коротким, аби вона мала змогу належним чином підготувати позицію захисту. Вона стверджувала, що згідно з відповідним законом її адміністративна справа мала бути розглянута впродовж одного дня і що винятків з цього правила не було. Крім того, Кодекс про адміністративні правопорушення не містив положення, яке б чітко передбачало її право вимагати відкладення розгляду її справи з метою підготовки позиції захисту. Так само суд погодився з доводами заявниці і встановив порушення п. 3 «b» ст. 6 Конвенції.
Наведені позиції ЄСПЛ демонструють, що навіть встановлені процесуальним законом стислі строки розгляду справи не можуть позбавляти особу гарантій права на справедливий суд. Тому, на думку автора, слід задовольняти клопотання особи, яка притягається до відповідальності, про ознайомлення з матеріалами справи, навіть якщо це призведе до порушення строків розгляду справи. Також є обґрунтованим відкладення розгляду справи, якщо це зумовлено відповідним клопотанням особи і пов’язано з неможливістю підготувати свій захист до початку розгляду справи.
Змагальний розгляд справи. Наведена гарантія випливає із загального права на справедливий суд, передбаченого п. 1 ст. 6 Конвенції. Як відомо, адміністративно-деліктному законодавству не властива змагальність, адже у таких справах немає сторони обвинувачення, яка би мала доводити перед судом обґрунтованість складеного протоколу. Винятком є справи про порушення митних правил (ст. 501 МК України), у яких бере участь представник митного органу, а також справи, у яких бере участь прокурор (ст. 250 КУпАП).
Проте, така ситуація створює ризик перебирання судом на себе функцій обвинувачення, що суперечить засадам справедливого розгляду. Так, у рішенні по справі «Карелін проти Російської Федерації» Суд розбирав скаргу заявника, якого було притягнуто до адміністративної відповідальності за використання нецензурної лексики в присутності інших осіб. Заявник скаржився на те, що відсутність у процесі прокурора порушило принципи безсторонності суду, а також рівності і змагальності учасників процесу. Проаналізувавши обставини справи, Європейський суд зазначив, що відсутність участі у справі прокурора вплинуло на дію презумпції невинуватості в ході судового розгляду, і як наслідок, на питання про безсторонність суду, і навпаки. Презумпція невинуватості буде порушена в тих випадках, коли на практиці або на підставі закону (наприклад, правова презумпція) тягар доказування перекладається з обвинувачення на сторону захисту. … При таких обставинах суд першої інстанції не мав альтернативи, крім як взяти на себе завдання пред’явлення, і що більш важливо, нести тягар підтримання обвинувачення в ході усного розгляду справи. З рештою Суд встановив порушення п. 1 ст. 6 Конвенції в частині безсторонності, рівності і змагальності.
У справі «Михайлова проти України» (суть справи вже наводилась вище) ЄСПЛ звернув увагу на схожість процесуальних норм, за якими було розглянуто справу заявниці із тими, яким Суд надавав оцінку у справі «Карелін проти Росії». Роль посадової особи, яка склала протокол про адміністративне правопорушення (у цій справі - секретар судді), обмежувалася переданням суду протоколу та підтверджуючих доказів. Після виконання цієї функції ця посадова особа не відігравала ролі у провадженні, так само як і прокуратура. Іншими словами, під час провадження у суді не було «сторони обвинувачення» або «прокурора». Потерпіла також не була представлена під час провадження. За таких обставин Суд вважає, що суд, який розглядав справу, не мав іншого вибору, окрім як взяти на себе функцію пред’явлення та, що є більш важливим, нести тягар підтримки обвинувачення під час усного розгляду справи. Суд не переконаний у тому, що були наявні достатні гарантії, здатні усунути обґрунтовані сумніви щодо негативного впливу такого процесу на безсторонність суду (пункти 63, 64 рішення).
Наведені рішення ЄСПЛ піднімають структурну проблему адміністративно-деліктного законодавства, яка потребує вирішення шляхом внесення змін в частині покладення функцій із підтримання протоколу про адміністративне правопорушення на той державний орган, посадова особа якого склала відповідний протокол.
На думку автора, за існуючого законодавчого регулювання, з метою дотримання принципів змагальності, безсторонності і презумпції невинуватості, у випадку заперечення особою, яка притягається до відповідальності, своєї вини і обставин правопорушення, необхідно здійснювати виклик в судове засідання особи, яка склала протокол, для підтримання нею своєї позиції. Звичайно, виклик такої особи до суду не гарантує її участі, проте у разі її з’явлення це убезпечить суд від підтримання обвинувачення і порушення презумпції невинуватості. А у разі нез'явлення відповідної посадової особи суд буде мати можливість оцінити таку поведінку, виходячи із достатності доказів на підтвердження винуватості особи.
Водночас, є неприпустимим врахування пояснень відповідної посадової особи в якості доказу винуватості або допит її як свідка, оскільки така особа не є неупередженою. Підтвердженням такої позиції є остання практика Верховного Суду (постанова від 29.04.2020 року справа № 161/5372/17).
Євген Діденко,
суддя Приазовського районного суду Запорізької області
_03_03.png)
